关于建强“县城-中心镇-重点村”发展轴的对策建议

张罗平 王国灿

引言

建强“县城—中心镇—重点村”发展轴，是浙江省深化城乡融合、推进共同富裕的核心抓手。当前，浙江以党中央决策精神为指引，紧扣“高质量发展建设共同富裕示范区”首要任务，将发展轴建设作为缩小“三大差距”的关键路径。实践中，浙江通过统筹“强城、兴村、融合”三篇文章，推动资源要素向发展轴集聚：

县城发挥核心载体功能，提升产业平台集聚力与公共服务承载力，如云和县以重大项目布局做强县城产业支撑；

中心镇强化桥梁纽带作用，通过“强镇扩权”做大特色产业，分担县城功能，如金华市依托中心镇串联城乡资源；

重点村立足本土优势，发展“土特产”全链产业，激活村级节点活力。

浙江坚持“规划先行、项目为王、产业为基”，通过发展轴推动城乡要素有机融合，为全国县域高质量发展提供示范样本。

一、发展轴建设的战略意义与理论逻辑

（一） 城乡融合发展的新载体

浙江省提出的"县城-中心镇-重点村"发展轴，是新时代深化"千万工程"的创新实践。这一空间布局通过点轴联动模式，将县城作为增长极、中心镇作为传导纽带、重点村作为功能节点，构建起要素流动、产业协同、服务共享的城乡融合通道。如台州仙居县通过中药材产业链贯通发展轴，实现县城医药产业园区、中心镇加工基地与重点村种植基地的垂直整合，验证了发展轴对破解城乡二元结构的实践价值。

（二） 缩小"三大差距"的关键路径

发展轴建设直指城乡收入差距、地区差距、公共服务差距的治理痛点。金华市通过发展轴上的"产业飞地"模式，将县域内43个欠发达村的集体资金定向投入中心镇工业园区，实现年收益率超过8%的稳定分红，体现了要素定向化配置的共富效应。杭州马小秋提出的"三个增加"目标（村集体经营性收入、农村人才回流数量、农民财产性收入占比），更是将发展轴的经济功能与社会功能深度融合。

（三）新型城镇化的空间重构

区别于传统城镇化路径，发展轴强调梯度传导而非单向集聚。永康市通过"五金产业走廊"建设，在县城布局研发中心、中心镇建设专业市场、重点村发展配套加工，形成产业链条的空间分解。这种"强核-聚链-拓网"的布局，既避免了大城市病的产生，又解决了农村要素流失问题，契合国家新型城镇化战略的底层逻辑。

二、当前发展轴建设面临的现实困境

县城能级不足的传导阻滞

调研显示，浙江省61%的县域存在"小马拉大车"现象。部分县城产业平台能级较弱，如衢州某县经济开发区单位面积产值仅为全省平均水平的67%9，导致其对中心镇的辐射带动力不足。基础设施方面，县域医疗联合体覆盖率仅58%，教育优质资源向乡镇延伸存在明显断层。

中心镇功能异化的结构矛盾

中心镇普遍面临"产业空心化"与"功能过载化"的双重困境。温州龙湾区中心镇承担着县域30%以上的人口集聚功能，但商业配套仅能满足基本需求，专业市场建设滞后导致产业吸附力不足10。同时，行政管理权限与事权不匹配问题突出，72%的中心镇缺乏独立财政审批权限。

重点村节点作用的发挥障碍

丽水市调研发现，38%的重点村仍停留在环境整治层面，缺乏产业植入和功能升级。乡村旅游同质化严重，如杭州西部某县3个重点村同时开发民宿集群，导致客源分流和恶性竞争。更深层次的问题在于村集体经济造血功能薄弱，全省仍有21%的重点村依赖财政转移支付。

三、发展轴建设的系统推进策略

构建"三维一体"规划体系

空间维度：推行"多规合一"编制技术，建立县域国土空间规划、产业发展规划、生态保护红线的动态协调机制。如金华市通过GIS系统实现发展轴沿线300米控制带的数字化管控。

产业维度：制定产业链图谱，明确县城聚焦"2+1"主导产业（2个支柱产业+1个未来产业）、中心镇发展特色产业集群、重点村培育"一村一品"的差异化路径。

政策维度：建立发展轴专项政策包，整合28个部门的76项涉农政策，形成从土地指标分配到金融支持的集成化方案。

实施"四驱联动"要素配置

土地集约化：推广"点状供地+弹性年期"模式，杭州在发展轴沿线试点工业用地"标准地"跨镇调剂，实现亩均税收提升42%。

人才专业化：构建"双聘制"人才共享机制，如湖州建立"周末工程师"制度，推动县城专业技术人员每周2天驻镇服务。

资本定向化：设立发展轴建设基金，温州龙湾区将地方专项债的30%定向投入轴内基础设施，并创新"强村贷"产品支持重点村集体经济。

数据赋能化：建设县域数字孪生平台，台州实现发展轴内134个行政村5G网络全覆盖，农产品溯源系统接入率达100%。

四、重点领域突破路径

（一）县城能级提升工程

产业平台再造：实施开发区（园区）"亩均论英雄"改革2.0版，杭州钱塘区通过"工业上楼"使容积率提升至3.0以上。

公共服务提质：推进"县中崛起"计划，建设县域医疗次中心，宁波余姚实现三甲医院专家每周坐诊乡镇卫生院。

基础设施联通：构建"152030"交通圈（县城15分钟上高速、镇镇20分钟达县城、村村30分钟到镇区）。

（二）中心镇特色振兴计划

分类发展指引：将中心镇划分为工贸型、文旅型、农创型等类别，绍兴对商贸型中心镇给予市场建设专项补助。

强镇扩权改革：下放46项县级审批权限，嘉兴试点中心镇"一枚印章管审批"。

产城融合示范：建设"产业社区"，湖州织里镇打造童装产业创新服务综合体，实现生产、生活、生态空间融合。

五、保障机制创新建议

建立差异化考核体系

设置"发展轴建设指数"，包含要素流动强度、产业关联度、公共服务均衡度等12项核心指标。杭州对中心镇取消GDP考核，改为特色产业培育、人口集聚等专项考核。

创新利益联结机制

推广"飞地抱团"模式，金华市建立跨镇域利益分配机制，中心镇税收留成部分按10%比例返还输出村。同时完善生态补偿制度，对发展轴上游重点村实施横向补偿。

强化数字治理支撑

建设"发展轴数字驾驶舱"，集成规划实施监测、项目全周期管理、要素流动分析等功能。温州通过该平台实现重大项目进度偏差率下降至5%以内。

六、结语

综上所述，"县城-中心镇-重点村"发展轴建设，本质上是新时代城乡关系重构的空间解决方案。需要通过制度创新破除行政壁垒，通过要素重组激活乡村价值，通过功能互补实现发展共赢。浙江的实践表明，当发展轴成为要素流动的"高速路"、产业延伸的"传送带"、公共服务的"供给链"时，城乡融合发展就具备了可持续的内生动力。未来应进一步深化"千万工程"方法论，将发展轴打造为中国式现代化城乡融合的示范样板，意义重大而深远。

（本文作者：张罗平系清华大学副教授、清华大学能源互联网创新研究院研究员、中国投资协会新基建投资专业委员会智库专家；王国灿系中国法学会会员、中国县域网高级顾问、文化学者）